Servidor em estágio probatório pode assumir função gratificada sem que se interrompa esse período em que ele está sob avaliação, desde que a função de confiança e o cargo público no qual fora empossado tal servidor possuam requisitos de investidura e as atribuições compatíveis.
Para tanto, a lei de criação da função de confiança deve estabelecer requisitos claros e objetivos para sua investidura, a fim de que se possibilite a verificação do preenchimento desses requisitos pela comissão de avaliação do servidor em estágio.
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A lei de criação da função gratificada de agente de contratação deve observância às exigências dos artigos 7 e 8 da Lei Federal nº 14.133/21 (Lei de Licitações e Contratos), especialmente à preferência de investidura por servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes da administração pública e ao princípio da segregação de funções. A lei de criação da função de confiança pode estabelecer sua remuneração com valor fixo ou percentual da remuneração base do cargo público ocupado pelo servidor, desde que sejam respeitadas as regras que determinam limites remuneratórios, como o artigo 169 da Constituição Federal (CF/88) e as disposições da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF).
As verbas remuneratórias concedidas a servidores do Poder Legislativo, inclusive por remuneração à função de confiança, não podem ser fixadas por lei que faça remissão a lei e à estrutura remuneratória de outro Poder, com reajustes automáticos.
Exige-se lei específica e de iniciativa do Legislativo, sob pena de afronta às disposições da CF/88, notadamente aos seus artigos 2º e 37, incisos X e XIII; e deve ser observado o princípio da separação dos poderes, a autonomia financeira do Poder Legislativo, as exigências contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e as disposições da LRF.
Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada, em 2025, pela Câmara Municipal de Altônia (Região Noroeste), por meio da qual questionou sobre a possibilidade de servidor em estágio probatório ocupar função gratificada, além de questões referentes à criação de função gratificada e peculiaridades quanto à sua remuneração.
Instrução do processo
A então Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que é possível o servidor efetivo em estágio probatório assumir função gratificada, sem suspensão da contagem de tempo para a estabilidade, desde que o exercício da função gratificada não o impeça de exercer as atribuições típicas do cargo efetivo.
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A CGM destacou que a criação de função gratificada depende de lei em sentido estrito, com previsão orçamentária adequada e dentro dos limites estabelecidos pela LRF, na forma do inciso X do artigo 37 da CF/88, cujo teor deve estabelecer os critérios de investidura, atribuições e remuneração.
O Ministério Público de Contas do Paraná (MPC-PR) posicionou-se no sentido de que é juridicamente admissível a designação de servidor em estágio probatório para o exercício de função gratificada, desde que seja mantida a compatibilidade entre as funções desempenhadas e o conteúdo ocupacional do cargo efetivo, sem que isso configure afastamento funcional nem que se interrompa a contagem do tempo de efetivo exercício para fins de aquisição da estabilidade.
O MPC-PR ressaltou que a criação de função gratificada no âmbito da administração pública, inclusive para o exercício da atividade de agente de contratação, é admissível, desde que sejam observados os requisitos constitucionais e legais que regem a matéria. Além disso, lembrou que a lei exige que, preferencialmente, esse cargo seja ocupado por servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes da administração pública, sem que haja previsão de estabilidade como condição necessária ao exercício da função.
Finalmente, o órgão ministerial afirmou que é possível tanto a adoção de percentuais incidentes sobre o vencimento básico quanto a vinculação a níveis da tabela geral de remuneração, desde que ambas as modalidades estejam expressamente previstas em lei específica, fundadas em critérios objetivos e compatíveis com os princípios constitucionais que regem a administração pública, bem como com os limites estabelecidos pela LRF.
Decisão
Em seu voto, o relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, lembrou que o termo jurídico “função gratificada”, doutrinariamente, é entendido como gênero e detém como espécie a função de confiança. Ele frisou que, embora semanticamente distintos, os termos “função gratificada” ou “função de confiança” são utilizados na decisão conforme o entendimento estabelecido no Prejulgado nº 25 do TCE-PR, que se utiliza da expressão “função de confiança” em seu sentido lato, contemplando todo e qualquer pagamento de remuneração adicional a servidores efetivos, decorrente da assunção de atribuições diferenciadas e de maior responsabilidade.
Guimarães explicou que, em face da Emenda Constitucional (EC) nº 19, as funções de confiança passaram a ser obrigatoriamente exercidas por servidores ocupantes de cargo efetivo, para as atribuições de direção, chefia e assessoramento, que são funções de natureza permanente.
O conselheiro ressaltou que se extrai do texto constitucional que as funções de confiança, assim como os cargos em comissão, devem ser criadas por lei e são de livre nomeação e exoneração; e que elas correspondem ao exercício de algumas funções específicas por servidores que desfrutam da confiança de seus superiores, os quais, recebem certa retribuição adicional para compensar tal especificidade.
O relator salientou que o artigo inciso V do artigo 37 da CF/88 apenas traz em seus requisitos a exigência do exercício de função de confiança por “servidores ocupantes de cargo efetivo”, sem restringir a servidores estáveis ou não.
Mas Guimarães relatou que a concessão de funções de confiança para servidores em estágio probatório deve ser realizada com cautela, tendo em vista que tais servidores estão sob avaliação obrigatória e permanente quanto à sua adaptabilidade e capacidade para o desempenho do cargo, durante o período de três anos, como condição para a aquisição da estabilidade.
O conselheiro destacou que o TCE-PR já se manifestara – por meio da Consulta nº 578543/07 – sobre as ocasiões em que servidores em estágio probatório assumem função de confiança ou cargo em comissão, de forma que, nos casos em que as atribuições são diversas daquelas típicas do cargo para o qual prestou concurso público, considera-se justificada a suspensão da contagem do estágio probatório e da consequente avaliação de desempenho.
O relator afirmou que a criação das funções de confiança, por meio de lei em sentido formal, deve contemplar a descrição, de forma clara e objetiva, dos requisitos de investidura e as respectivas atribuições, a fim de que se possibilite a verificação do preenchimento desses requisitos, da compatibilidade com os cargos efetivos e do desempenho tanto no cargo efetivo como na própria função. Além disso, lembrou que a função de confiança detém um caráter acessório, transitório e orbita o cargo efetivo, devendo convergir com seu grau de responsabilidade e complexidade.
Guimarães entendeu que não há obstáculo legal para a criação de função de confiança de agente de contratação; e que é possível a atribuição desta função a servidor em estágio probatório. Ele frisou que o artigo 7, inciso I, da Lei Federal nº 14.133/21 apenas exige que essa função seja instituída, preferencialmente, a servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes da administração pública.
No entanto, o conselheiro explicou que o TCE-PR tem o entendimento pela possibilidade excepcional do exercício da função referida por ocupante de cargo em comissão, quando não houver, dentre os servidores efetivos, quem possa exercê-la, desde que apresentadas as devidas justificativas e de maneira temporária, conforme previsto no Acórdão nº 3561/23 – Tribunal Pleno do TCE-PR.
O relator também salientou que não há impedimento legal para que a fixação remuneratória da função de confiança seja em percentual do vencimento do cargo ocupado; e que a fixação da retribuição financeira pelo exercício de função de chefia, direção e assessoramento, por servidores públicos efetivos, deve ser definida por lei específica, podendo estabelecer se incidirá sobre valor fixo ou percentual da remuneração –respeitado o estatuto respectivo, conforme a discricionariedade de cada Poder, respeitadas as regras que determinam limites remuneratórios, como o artigo 169 da CF/88 e as disposições da LC nº 101/00.
Guimarães relatou que a Constituição Federal de 1988 atribui a cada Poder, ao Ministério Público, à Defensoria Pública e aos Tribunais de Contas a competência de iniciativa privativa para fixação e alteração da remuneração de seus servidores. Assim, ele considerou que não se pode concordar que a fixação da remuneração de função de confiança possa ser vinculada à tabela geral do Executivo. Ele acrescentou que isso seria como conceder ao chefe do Poder Executivo a prerrogativa de reajuste indireto da remuneração dos servidores da câmara municipal, ao propor lei que fixe novos valores à tabela geral.
Portanto, o conselheiro concluiu que existiria uma inconstitucionalidade formal na iniciativa da lei de reajuste da remuneração dos servidores do Poder Legislativo e uma inconstitucionalidade material, por violação ao princípio da separação dos poderes e à autonomia financeira da entidade, por trazer impactos à gestão da receita orçamentária duodecimal do Poder.
Além disso, o relator frisou que essa situação caracterizaria o descumprimento das disposições da LRF, que exige, para o aumento de despesa obrigatória de caráter continuado, como é o caso do reajuste dos salários dos servidores públicos, a apresentação da estimativa de impacto orçamentário-financeiro e a demonstração da origem dos recursos para seu custeio; e a comprovação de que a despesa aumentada não afetará as metas de resultados fiscais, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
Guimarães lembrou que o STF já se posicionou anteriormente sobre o tema, declarando inconstitucional a vinculação de qualquer espécie remuneratória entre Poderes de entes diversos, em razão da vedação constitucional.
Finalmente, o conselheiro ressaltou que o TCE-PR já firmara o entendimento, com força normativa (Consulta nº 608708/17, Acórdão nº 1843/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR), de que a verba remuneratória concedida a servidores do Poder Legislativo não pode ser fixada por lei que faça remissão à de outro Poder, exigindo-se lei específica e de iniciativa da câmara municipal.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 22/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 19 de novembro de 2025. O Acórdão nº 3253/25, no qual está expressa a decisão, foi disponibilizado em 5 de dezembro, na edição nº 3.582 do Diário Eletrônico do TCE-PR. O processo transitou em julgado em 16 de dezembro passado.
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